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公共行政学——中央政府体制

2019-08-16 09:56 信息来源:网络 字体:
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导读:第二节行政制的类型 根据不同的划分方法,行政体制可以划分为不同类型。例如,按社会制度划分,行政体制可分为奴隶社会的行政体制、封建社会的行政体制、资本主义社会的行政体制和社...
第二节行政制的类型
 
根据不同的划分方法,行政体制可以划分为不同类型。例如,按社会制度划分,行政体制可分为奴隶社会的行政体制、封建社会的行政体制、资本主义社会的行政体制和社会主义社会的行政体制。我们这里是以行政权力的划分作为标准来进行分类的。我们把行政体制分为如下类型:中央政府体制、地方政府体制和行政区划体制。
 
一、中央政府体制

中央政府体制是国家政权的重要组成部分,是一个国家政治、经济、文化、社会发展和历史传统的必然产物。换言之,它是一个国家行政生态的必然产物。所谓中央政府体制,是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府的组织形式和活动方式等制度的总称。中央政府体制可分为内阁制、总统制、半总统制、委员会制、部长会议体制和国务院体制。对极少数国家实行的行政体制在这里不予介绍。

       (一)内阁制

       内阁制,又称议会制、议会政府制、议会内阁制、责任内阁制等。内阁制起源于18世纪的英国,后来为许多西方国家所采用,并逐步地在亚、非、拉国家流行,成为一种颇具影响的政府体制。内阁制有如下特点:

       第一,实行内阁制的国家是以国家议会为国家最高权力机关。国家议会拥有立法权和监督内阁的权力,是国家政治活动的中心。国家元首一般是世袭的国王、天皇或由公民选举产生的总统担任。国家元首代表国家,但不是政府首脑。内阁由在议会中占有多数席位的一个政党或几个政党组成政党联盟的领袖,经国家元首任命组成。在议会中占有多数席位的政党的领袖,经国家元首提名并经议会同意,才能成为内阁首相或总理,内阁成员也是议会议员。内阁首相或总理是国家最高行政首长,是政府首脑,但不是国家元首。国家元首发布的命令和法律必须由内阁首相或总理及有关阁员的副署才能够发生效力。

       第二,内阁首相或总理是国家实际权力中心。他不仅是政党领袖、政府首脑,也是议会领袖。他决定内阁人选,组织内阁,主持内阁会议,总揽一切行政权力。他领导和管理全国各级各类政府机关,制定施政方针,任免高级官员。同时,他也有军事指挥权和宣布国家处于紧急状态的权力。

       第三,内阁是国家的决策中心。内阁成员由首相或总理在执政党内挑选,并任命他们担任政府各个部门的重要职务,授予他们相应的权力。内阁决策是以内阁首相或总理的决定为准,不进行投票表决,也不实行少数服从多数的原则。如果有不同意见的阁员固执己见,则或者他主动提出辞职,或者内阁首相或总理将他罢免。
 
第四,政府或内阁不向国家元首负责,但必须向议会负责,接受议员的质询,解释政府的政策和决定。议会有罢免首相或总理的权力如果议会通过了对内阁的不信任案或否决了对内阁的信任案,则或者内阁提出辞职,或者由内阁首相或总理提请国家元首解散议会,提前举行大选,由新议会决定内阁的去留。
 
采用内阁制的国家有:亚洲的印度、日本、泰国、新加坡、斯里兰卡等;欧洲的荷兰、比利时、德国、丹麦等;北美洲的加拿大等。
 
(二)总统制
 
总统制起源于18世纪末的美国,是以总统既为国家元首,又为政府首脑的中央政府组织形式。总统制政府实行立法、司法和行政三权分立,与内阁制有很大不同。总统制有如下特点:
 
第一,总统由全国选民直接选举产生,不需要议会批准。总统既是国家元首,又是国家最高行政机关的政府首脑。总统对全国选民负责,不对议会负责。政府由总统组阁,不需要得到议会大多数的支持。议会中的政党对总统没有直接的决定性影响,总统所在的政党并不一定是议会中的多数党。
 
第二,总统是国家的权力中心和决策中心。总统总揽行政权,有任免政府部长和其他高级官员的权力,有代表国家同其他国家缔结条约和签订协定的权力。同时,总统也是国家最高军事统帅,有指挥军队的权力。

       第三,由总统组织和领导内阁,各部部长是内阁成员。内阁成员不能兼任议会议员。总统不定期召开内阁会议,内阁会议是总统的集体顾问和办事机构。总统独自进行决策,不需要争取内阁成员的同意。固执己见的内阁成员或主动辞职,或被总统免职。

       第四,总统没有向议会提出法案的权力,但对议会通过的法案有签署权,并且有否决权。但是,议会也可以三分之二的多数推翻总统的否决,该法案就可以立即成为法律生效议会没有对总统投不信任票或迫使总统辞职的权力,但可以对总统违法违宪的行为进行弹劾。总统也无权解散议会。
 
世界上采取总统制的中央政府行政体制的国家有:亚洲的巴基斯坦、印度尼西亚、伊朗等;非洲的埃及、南非、津巴布韦等;拉丁美洲的墨西哥、巴西、危地马拉、阿根廷、委内瑞拉、智利等国家。

(三)半总统制
 
半总统制是介于总统制和内阁制之间的一种中央政府体制。它兼具总统制和内阁制的特点。半总统制是总统制在法国的变形,是由法国第五共和国宪法所确立的一种体制。半总统制有如下的特点:

       第一,经全民投票当选的总统是国家元首,但又掌握行政权,总理是名义上的政府首脑。宪法规定行政权属于总统和总理。这样,政府实际上有两个行政首长。总理领导政府,对议会负责,而不对总统负责。

      第二,总统是实际的权力中心,他不对任何机关负责,但是他有很多权力。他有召集议会特别会议、签署法令、发布命令、公布法律等权力,他还负责制定外交政策。他有权任命总理和各部部长,主持内阁会议,发布总统咨文。

      第三,议会通过谴责案即对政府不信任投票案或对政府的政策进行否决时,总理必须向总统提出总辞职。总统有解散议会的权力,也有否决议会通过的法案,以及将重要法案提交全民公决的权力。同时,总统又是国家军队的最高统帅有指挥军队的权力。

       采取半总统制的国家在历史上有1919年至933年的魏玛共和国,当代有奥地利、芬兰、冰岛、葡萄牙、爱尔兰、赞比亚、坦桑尼亚和苏联解体后的俄罗斯联邦。
 
(四)委员会制
 
委员会制又称合议制,起源于19世纪中期的瑞士。委员会制是指国家最高行政权不是集中掌握在总统或总理的手中,而是由议会产生的委员会集体行使的政府体制。它兼具总统制和内阁制的特点。其主要组织形式如:

       第一,国家的最高行政机关是由联邦议会选举产生的联邦委员会,联邦委员会是联邦议会的执行机关。它必须服从并执行联邦议会所做出的决定和政策,无权否决联邦议会所通过的法律和决议,也无权解散联邦议会;联邦议会也无权迫使联邦委员会辞职。当联邦议会否决联邦委员会的提案,并表示对委员会不信任时,委员会不必辞职。

       第二,联邦委员会的组成人员由政党推荐,通过议会选举产生,但其本人并不定是该政党的领袖或成员。委员会委员一旦当选之后,不对其所属政党负责,而只对委员会集体负责。委员会委员一定不是议员,如果是议员,则必须放弃议员资格。

       第三,联邦委员会采取合议制,包括总统、副总统或主席、副主席在内的委员会的委员们地位完全平等,职权完全相同,政府的一切决策都由委员会集体讨论,以少数服从多数的原则予以通过。委员会设正、副主席或正、副总统各一人,由联邦议会从七人委员会中选出,任期一年,不得连任。联邦主席或总统对外代表国家,地位与其他委员完全相同。

(五)部长会议体制
 
部长会议体制是苏联于1946年建立的一种中央政府的组织形式,后来一些社会主义国家和发展中国家也相继采用,是一种有一定影响的中央政府体制。

       第一,部长会议由国家最高权力机关选举产生是国家最高权力机关的执行机关。它对国家最高权力机关负责,并服从它的决定,无权与它抗衡,也无权将它解散。
 
第二,部长会议由部长会议主席、第一副主席副主席、各部部长、各国家委员会主席和其他有关人员组成。它有权按照宪法来领导和管理国家一切政务。

第三,部长会议主席团是其常设机构,由部长会议主席、第一副主席和副主席组成,人数较少。部长会议主席团集体掌握国家行政权力,集体决策,实行会议制,不实行政府首脑负责制。

(六)国务院体制
 
我国的国务院体制是在总结我党革命根据地政权建设经验的基础之上,借鉴了苏联的部长会议制,于1954年形成的。国务院由全国人民代表大会决定人选,由总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长组成。1982年起,我国国务院体制又有了新的发展,虽然仍采取部长会议制,但也吸取了委员会制的一些长处。其特点主要如下:

       第一,中华人民共和国国务院是我国最高行政机关,由每届全国人民代表大会第一次会议产生,是我国最高权力机关的立法机关的执行机关。国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作。
 
第二,国务院组成人员包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。国务院总理由中共中央按法定程序推荐,由国家主席提名,经全国人民代表大会全体代表过半数通过,由国家主席任命。国务院其他组成人员均由中共中央推荐,总理提名,经全国人民代表大会全体代表过半数通过由国家主席任命。
 
第三,国务院实行总理负责制,总理领导国务院,副总理和国务委员协助其工作。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题,必须经过全体会议和常务会议讨论。国务院向全国人民代表大会及其常委会提出的提案,任免的人员,发布的决定、命令和行政法规,都必须由总理签署。

国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。

 

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