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公共行政学——彻底转变政府管理的观念

2019-08-16 09:06 信息来源:网络 字体:
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导读:二、我国政府职能的转变 1978年以来,在经济体制改革的推动下我国政府进行了多次政府机构改革,取得了巨大的成就。我国政府职能正逐步适应社会主义市场经济的需要。这些政府机构改革缩小了政府规模,减少了政府工作人员;...
二、我国政府职能的转变
 
1978年以来,在经济体制改革的推动下我国政府进行了多次政府机构改革,取得了巨大的成就。我国政府职能正逐步适应社会主义市场经济的需要。这些政府机构改革缩小了政府规模,减少了政府工作人员;理顺了中央与地方之间的关系,理顺了政府各职能部门之间的关系,厘清了政府与企业之间的关系。管理方式有了较大的转变:实现了从微观管理向宏观管理的转变,从直接管理向间接管理的转变。但是,我们应该认识到,我国尚没有完成社会主义市场经济体制的建设,因此,我国的政府机构改革任重而道远,目前的行政体制只是过渡型的行政体制。要建立完全适应社会主义市场经济的行政体制,首先必须改变观念其次要更深刻地认识政府与社会及其各种社会组成要素之间的关系。
 
(一)彻底转变政府管理的观念
 
 
管理观念的转变是最根本的转变。如果不转变观念,就不可能建立起适应社会主义市场经济的行政体制,政府机构改革就无法走出“精简一膨胀再精简一再膨胀”的循环圈。
 
 
1.政府机构改革必须纳入法制化轨道
 
 
政府机构改革必须是法制化的改革,不能是随意性的改革。政府机构的设置、人员的增减、职权的确定,都必须有明确的法律规定尽管我们说编制也是法,但是却没有法的权威,甚至县政府和乡政府任何一个部门领导者都可以随意设置机构,而且没有人去追查,即使发现问题,也是轻描淡写地批评几句,不了了之。没有哪位地方领导者把编制当作法来对待。犯法应当受到法律的惩处,但是到目前为止还没有看到谁因为扩编而受到有关法律的惩罚。政府机构改革必须有法律的规范,增加或精简一个人或一个机构都必须有法律根据,否则就要受到法律的制裁。在目前情况下,机构的设置和人员的增减仍然是长官意志起决定性作用,理论与现实有很大的差距。在政府机构中要避免人治,只能借助法律,别无他途。
 
2.要实现从全能政府向有限政府的观念转变
 
 
国全能政府又叫万能政府或无限政府。这个概念并不是我国学者创造的,也不是针对我国政府的。这是西方发达国家的学者针对西方发达国家的政府而言的,是西方学者对他们的政府管得太多提出的批评。但是,相对而言,西方发达国家的政府无论从规模上还是人数上都比我国政府小得多、少得多。按照他们的观点改革后的我国政府仍然是一个全能政府。但是,这里全能政府的概念是指1997年政府机构改革前的政府。世界上的中央政府部门,除了苏联外,只有我国中央政府达到过100个机构。按照世界各国中央政府没有超过20个机构的标准来看,我国中央政府仍然是超大型的政府。
 
全能政府的最大特点是包揽一切社会事务,垄断一切社会权力,独占一切社会资源,政治体制、行政体制和经济体制重合为一,高度集权,党政不分、政企不分、政事不分,政府扮演多重角色。仿佛足球场上,他既是裁判规则的制定者,又是裁判员、巡边员,还是场上双方球队队长、球员和守门员。
 
 
政府什么社会事务都管,因此它有无限责任一个人从出生到死亡,衣食住行、生老病死、学习工作,无所不管。对企事业单位,政府既是所有者,又是管理者。实际上,企事业单位只是上级政府职能部门的下级行政单位。单位的领导由上级政府委派,单位经费又由上级主管部门拨给。政府对这些下属单位的管理完全是一种父爱式的管理。这些下属单位只要服从领导,听从指挥,则不必考虑本单位经营和管理业绩如何,上级主管部门包办一切。于是,几十年之后,出现了政府无法解决的矛盾即政府甚至难以低水平地满足每个公民的最低需要。政府提取公共资源的能力有限,即使采用平均主义的分配方式,有限的资源也无法满足广大人民群众的需要。供应短缺是全能政府的经济特点之一,全能政府使自己处于很尴尬的境地。因此,政府不得不进行改革,以减轻其负担。但是,由于社会主义市场经济的建立,垄断权力的政府不会心甘情愿地下放权力让企业自主地进入市场。如果政府没有自己的利益,它本应该早就退出大部分经济活动领域。但是尽管经历了这些年的改革,全能政府的角色和全能政府的观念并没有从根本上改变政府不是全能的,政府不要管那些管不了也管不好的事。政府应该低限度地干预经济、干预社会各方面的事务。总之,政府的管理有限,责任也有限。
 
 
3.要实现从权威主义行政向民主行政的转变
 
权威主义行政即精英行政,它是建立在大卫·李嘉图的“群氓假设”的基础之上的。它只相信政府,只相信政府能够管理好社会公共事务,只相信少数精英人物有足够的智慧和能力进行管理全能政府是权威主义行政的极端形式,它不相信人民群众有参与能力和管理能力,不相信他们有自理、自立、自组能力甚至不相信他们对政府的合法性的认同。在这种权威主义思想的指导下,难以进行民主行政的建设。但是,现在是信息社会,虚拟社会、电子政府和网上团体已经存在,民主思想将被广泛传播,民主行政也必然因应而出。民主行政就是人民群众有参政权、议政权以及知情权,这是公民消费权。民主行政是建立在真正而不是口头上相信人民群众是历史的主人,真正而不是口头上相信人民群众是历史的创造者的基础之上的。那种把人民群众视为无知的群氓的理论,是封建地主阶级和资产阶级对人民群众的蔑视,是他们为了垄断权力、攫取利益并保持特权的一种强权理论。我国是社会主义国家,马克思列宁主义、毛泽东思想是我们的指导思想,相信人民群众、依靠人民群众是我们党和国家的一贯作风,所以,在我国实行民主行政并非难事。只有实现从权威主义行政向民主行政概念上的转变,政府职能才能实现真正的转变,才能真正做到机构精简。
 
4.在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变
 
型统治方式是阶级对阶级的统治,可以说是对敌对阶级的管制方式。但是这种方式不能用来处理人民内部矛盾。人民内部出现的各种问题是依法进行管理的问题,而不应当仅用行政强制的办法,甚至采用暴力方式予以解决。我国过去的计划经济就是一种统治经济,不能再用这种方式来管理社会主义市场经济。市场经济是法制经济,是政府低度干预的经济,用强制的方式进行行政干预必然导致市场失败。政府处理各种社会事务也不能用统治方式,而必须用管理方式。政府只有从概念上实行转变,才能在管理方式上有所突破,才能确立人民群众的主导地位。应该树立为公众服务而不是管制公众的民主意识,否则,我们的国家公务员就与我国历史上封建王朝以“牧民者”自居,而把人民群众当作是被放牧的一群羊的封建官吏没有什么区别。管理者和被管理者的地位是平等的,不是管制与被管制的关系。我国目前在公共行政上出现的许多问题其根源都在这里尤其是地方政府和基层政府以及执法部门。我国官管民、民怕官已有几千年的传统,新中国已成立了半个世纪,但是这种情况并没有从根本上改变。归根结底,是因为我国传统管理思想和管理方式是管制和统治人民,而不是管理人民。从这一点出发,我们就可以解释为什么时至今日,还有少数干部横行霸道,私设公堂,基层干部拷打农民的事情发生。国以民为本,政府是为公民服务的,干部是人民公仆。世界绝没有仆人管制或统治主人的道理。如果不能实现从统治方式向管理方式的转变,就不可能实行民主行政。
 
5.实现从“以官为本”到“以民为本”的彻底转变
 
我国是社会主义国家,按照马克思列宁主义、毛泽东思想,人民是国家的主人。这在理论上是毋庸置疑的。但是在实际上处理各种事务往往唯上、唯官,不唯民。这里,并不是说上级领导不重要,领导的话不要听,而是说,不能只要是上级领导的话,不分是非曲直、青红皂白,一律照办。这除了官僚制的副作用外,主要与我国没有民主传统、“以官为本”有很大关系。孟子在两千多年前就发现了我国的这种传统的危害,因此他提出“民为贵,社稷次之,君为轻”。孟子无疑不可能看不起君王,他这样说是想告诫当时的当权者,民为国家之本,必须予以重视。在我国,权力仍然是占主导地位的价值观,愈是落后的地区愈严重。什么法律政策,什么规章制度,都不如领导的一句话。从事科学技术和文化卫生工作,都不如当个小官。在农村,一位大学毕业的初级中学校长的地位,都没有一位中学毕业的乡政府的普通办事员的地位高。今天大学生和研究生大多数愿意进政府部门工作,与我国“以官为本”的传统有直接关系。
 
“以官为本”在组织建设上是官本位。我国凡是企事业单位和单位的领导都有行政级别,技术职称也相当于什么行政级别,甚至道观、寺庙的道士、和尚也都有行政级别。从1992年开始进行社会主义市场经济体制建设以来,我国又出现了不同行政级别的公司,大者为部级公司,小者为股级公司。这些公司进入市场,参与竞争,是靠位高权重还是靠产品质量?市场只拿产品和利润说话,不承认什么行政级别。
 
“以官为本”在领导方面表现为“长官意志”和一言堂”,这已经是老生常谈了。谁、权大,谁就说了算,这是不能公开而是实际奉行的官场游戏规则,而且确实是行之有效的游戏规则。“听话”成为了考察一个官员德、勤、绩、能的主要标准。上有所好,下必甚焉。那么,此风一长,必然形成一种唯上之风,“长官意志”和“一言堂”大行其道。陈云同志就十分清醒地看到了这一点,多次告诫全党要不唯书不唯上。如果不根除这种“长官意志”和“一言堂”,就不可能实现从权威主义的行政向民主行政的转变。“以官为本”造成了社会行政化和官僚化,而如果不以民为本,不实现民主行政,政府的合法性就很难得到认同。政府机构改革,如果仅仅是机构和人员的增减,而不从根本上改变人的观念,那么,就不能实现政府职能的真正转变转变观念不只是少数政府官员的事情,广大人民群众也必须转变观念。
 

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