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公共行政学——行政与公共行政

2019-08-13 11:07 信息来源:网络 字体:
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导读:第一节公共行政的含义与特占 一,行政与公共行政 行政,即公共行政,也称行政管理、公共管理。这些概念在本质上没有什么区别。行政,顾名思义,就是指政府处理政务,也就是处理社会公...
第一节公共行政的含义与特占
 
一,行政与公共行政
 
行政,即公共行政,也称行政管理、公共管理。这些概念在本质上没有什么区别。行政,顾名思义,就是指政府处理政务,也就是处理社会公共事务。距今4000年前,我国最古老的书籍《尚书》就有《立政》篇;而《范》篇中则谈到“八政”,即八种政治事务。《论语·颜渊》中有:“政者,正也。《礼记》也有:“文武之政,布在方策,其人存者则其政举,其人亡则其政息。故为政在人。”在我国古典名著《左传》里也有周公“行其政事”“行其政令”之说。《史记》首先出现“行政”概念将近300年前就刊行于世的《纲鉴易知录》上也有“召公、周公行政”的记载。这里所用的“政”就是现代意义上的政务行者,施或为之义。在我国古代,行政的含义就是施政、为政,即政府处理国家政务。我国历史上,行政最初是君王行政”,然后转变为“大臣行政”。在西方,最早提出行政概念的是2000年前的古希腊伟大的哲学家亚里士多德;蒸汽机的发明者瓦特曾提出建立一门行政学;普鲁士政治家、行政法学家海因里希·弗里德里希卡尔史坦因男爵,于1856年在研究行政法时使用了这个概念。
 
现代英文中的“行政”一词源于拉丁文。马克思在《评“普鲁士人”和普鲁士国王和社会改革》中认为行政是“国家的组织活动”。
 
行政是指政府处理国家的公共事务。公共行政是相对私人行政而言的,私人行政是私营部门的行政,公共行政是指公共组织的行政,即公共组织对社会公共事务的管理。广义的公共组织是指不以营利为目的,旨在为社会和公众提供公共服务和产品以实现公共利益为目标的一切社会组织。广义的公共组织概念非常广泛,包括行政机关、立法机关、司法机关、学校、医院、民间组织、各种团体和基金会、教会以及其他的非营利组织。狭义的公共组织是指政府。许多学者将公共行政等同于政府行政。因此,行政与公共行政没有什么本质的区别。

政治学家、行政学家、法学家对于公共行政范围的界定,众说纷纭,各持见。学者们从不同的角度界定公共行政的领域,但是,总的来说有如下共些看法:

      首先,有些学者从“三权分立”来界定公共行政范围。权力分立制度是西方现代民主制度的核心,对公共行政发展有巨大的影响孟德斯鸠提出的“三权分”思想形成了西方发达国家权力的基本结构。从“三权分立的角度界定公共行政范围的学者认为,国家权力可以分为立法、行政、司法三种。立法是国家意志的体现,行政是国家意志的执行,司法是国家意志的维护。这是建立在权力只有使用到它的界限为止和权力只有用权力来制衡才不会被滥用的假设基础之上的,即建立在人性恶的基础之上的。他们认为如果不用权力制衡权力,人性的弱点就可能导致人滥用权力。因此,立法、行政、司法三种权力各自独立,互相制约。权力结构的制度化,可以防止公共权力个人化和滥用公共权力。这种理论上的设计和实际执行之间有很大距离。实际上,在西方发达国家,行政权往往高于立法权和司法权而且行政也参与国家法律的制定。美国宪法本身就赋予了美国总统高于立法和司法的行政权,明确要求集权力于总统一身。所以,行政不仅仅是执行国家意志即法律,它也是制定国家法律的主要参与者。“三权分立”对公共行政范围的界定过于狭窄,不能反映公共行政的实际功能,政府与立法和司法不可能截然分开,政府也有部分立法权,而且公共行政的过程也是个执法过程。

       其次,有些学者是从政治与行政的分离角度来界定公共行政范围。美国早期的政治家和政治学家主张政治与行政分离,这是公共行政学产生的主要推动力。他们针对当时的政党分赃制严重地影响行政秩序的情况,提出政治必须与行政相分离。他们认为政治是制定国家政策,行政是执行国家政策;政治是国家意志活动的领域,行政是实现国家职能的技术与方法;政党通过进入议会或上台执政来贯彻其政治意志,而行政必须中立,不能成为政党的政治工具。威尔逊的《行政之研究》和古德诺的《政治与行政》都主张政治与行政二分法,认为政府体制中存在两种主要的或基本的政府职能国家利益表达职能和国家意志执行职能,即政治与行政。政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行;政治与指导和影响政策相关,而行政与政策执行相关;政治是通过公民中的政党组织指导或影响政府的行为,行政是公共服务的主体,执行政府的意志和实施普遍利益规则,它既不是立法的,也不是司法的。为了防止政治影响行政,要从法律上将政治与行政分开。威尔逊认为,政治是国家的活动,是政治家的活动;行政是事务性的领域,是公务员的行为,必须有技术标准。但是,政治与行政二分法也不能反映行政的实际。政府是国家机器,是有政治性的,行政不可能超越政治,必然是政治的反映,并受政治的制约。政治与行政二分法是把行政定位在管理上,这是狭义的定位。政府不可能完全政治中立,不可能与政治无关。政府有政治统治职能,不可能不代表一定政治集团和政治利益。同时,虽然政府必须贯彻执行国家意志,但是没有公共行政的具体实施,政治就不可能变为现实。政府也必须参与制定公共政策。政治与行政分离,在理论上是说不通的,也是不符合实际的。世界上没有脱离政治的公共行政,也没有脱离公共行政的政治。
 
最后,有些学者是从广义的管理角度来界定公共行政范围,认为一切管理都是行政。例如,美国早期行政学家怀特认为,行政是为了或为实现某种目的对许多人所做的指挥协调与控制。西蒙、汤姆森、斯密斯堡在他们合著的行政学》书中认为,行政即指一切团体处理行政事务的活动。当然,管理和行政不是同义语,一切行政都是管理,但并不是一切管理都是行政。一切社会组织都有行政,但是行政并不是社会组织的所有管理活动。法约尔所论述的企业的六种活动,行政仅是其中之一。政府的管理无疑是行政,我们可以认为,行政是管理的组成部分之一。“一切管理都是行政”这一念过于宽泛,抹杀了行政与管理的区别。管理是个大系统,公共行政只是作为这个大系统的一个子系统而存在帕本味我们认为,公共行政是指公共组织对公共事务的管理在这里公共组织是指政府,因此也可以说公共行政就是政府行政。

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